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张洪峰

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姓名:张洪峰 介绍: 读过哲,学过法,下过海----任中国保护消费者基金会315系统建设工程项目办公室副主任----------媒体称为中国最勇敢的消费者 中国首届网络3.15十大维权人物 湖南十大最具影响力法治人物

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评:环保法导致环保部门骑虎难下  

2009-06-18 14:04:05|  分类: 环保 分析 |  标签: |举报 |字号 订阅

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评:环保法导致环保部门骑虎难下

    ·环保部监督骑虎难下 金沙江八电站建在地震带  

   6月11日,环境保护部对两大电力巨头――华能集团和华电集团,开出了历史上最严厉的环评罚单,暂停审批两家企业除新能源及污染防治项目之外的建设项目。环境保护部在通报这一消息时指出,云南华电鲁地拉水电有限公司、华能龙开口水电有限公司未经环评审批,擅自在金沙江中游建设华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站,并已开始截流,严重违反了国家环境管理有关法规。环保部的罚单开出之后,这两座违规建设的水电站现在是什么状况?已经投资数十亿元的两项工程未来会面临怎样的命运?我的同事熊曼琳对两座水电站展开了调查。

   龙开口水电站筹建处张之平告诉记者,在环保部的停工令下发当天所有主体大坝项目全部停止。不过停工前,整个工程推进速度非常快,金沙江已经截流,大坝主体工程开始建设。  记者:“环评报告通过之前可不可以进行截流和大坝主体工程的建设?” 张之平:“这个不好回答,因为截流必须要在枯水期进行,如果不及时截流就要推一年。”记者在对两家违规截流的水电站调查时发现了一个共同点,两家水电站都是在今年1月份开始截流,而在6月份被环保部叫停。中间5个月的时间刚好是建设围堰所需要的时间,而此后便是汛期。两家都在汛期到来之前顺利建设好了围堰。为什么在长达5个月的时间里环保部没有叫停截流,而任由围堰顺利建设完工呢?

     环保部对于两大巨头的叫停被喻为骑虎难下,看上去是属于环保部软弱的执法能力,记者质疑的更是环保局不作为,实则是环保法的严重滞后,法律的可行性严重不足造成的,下面分析下关于叫停违法建设的法律方面的软肋。

     首先说明下环保法里所指“建设项目”,其简单的表述是大到一个电站,小到一个饭店,都属环保法调整的项目。

     建设项目必须遵守报批环评文件,几乎所有环保法律法规都有要求,但具体执行起来是以《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》《建设项目环境影响评价分类管理名录》来进行调整。

    这几部法律法规规章均存在着一个滞后性的问题,在计划经济时代,一切的建设项目都属于国家投资行为,建设一个项目未动工前就需要到相关部门审批盖章,国家才会有资金的投入,才可投入建设。而在市场经济时代,投资主体的多元化,各种资金的进入导致建设项目未办理环保手续就已经投资建设的现象层出。

     存在缺陷的法律法规条文:

      《中华人民共和国环境影响评价法》:第十六条 国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。 建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件)

                                     第二十二条 建设项目的环境影响评价文件,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

                                     第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。

      以水电站为例,如果依据《环评法》,企业可钻的空子就在第三十一条之规定,如果企业严格按照规定报批,那么有可能环评不被许可,但不按规定报批,而是直接开工建设,那么好处显见,开工建设到被环保部门查处,期间有一个过程,有的几个月,经常有投入生产了的项目还未被环保部门发现,而且就算被查,依法也只能责令停止建设,限期补办手续,大的项目动则几十个亿的投入,生米已经成熟饭,丢给环保部门的只会是个烫手的山芋,不能批的项目也只好批,因为如此大的投资,不批意味着明显的浪费,当中还存在地方政府协调求情的因素。遇到不听环保部门的停建通知的牛B企业,干脆继续建设,大不了逾期不补办手续,被处罚最多也就二十万,对于一个大的项目而言,此为九牛一毛,无所谓。环保局无强制执行的权力,眼睁睁的看着违法行为的继续发生,等到环保局申请法院强制执行时(实际工作经验此一般需几个月时间方会执行),时过境迁,项目开工生产了。

     以小饭店为例,如果依据《环评法》,很多小饭店等小项目存在油烟、噪声等扰民的情况,且往往选址不当,居民区占多,投资就几千元到几万元不等,而且建设速度极快,还没有等到环保局申请法院强制执行停建的通知,一眨眼就可以开始投入营业,如果环保局严格执法,依法最低处罚五万元起,这样高的处罚对于一个小饭店而言,处罚额度合法,但对于一个仅仅为谋生的业主确实不合情,以人为本的方针下根本无法执行,往往是居民叫苦连天,环保局面对同样弱势的饭店业主辛苦创业的艰辛,两难。

  《建设项目环境保护管理条例》:第九条 建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;但是,铁路、交通等建设项目,经有审批权的环境保护行政主管部门同意,可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。
    按照国家有关规定,不需要进行可行性研究的建设项目,建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;其中,需要办理营业执照的,建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

                         第二十四条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续;逾期不补办手续,擅自开工建设的,责令停止建设,可以处10万元以下的罚款:

      (一)未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的;
  
 (二)建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化,未重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的;

       (三)建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5年,建设项目方开工建设,其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未报原审批机关重新审核的。

                             第二十五条 建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未经批准或者未经原审批机关重新审核同意,擅自开工建设的,由负责审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期恢复原状,可以处10万元以下的罚款。

       以水电站为例,如果依据《建设项目环境保护管理条例》,这里就有一个更可笑的空子,第二十五条规定,企业依法编制了环评文件,并且将环评文件送到了环保局,未经批准就擅自开工建设的,环保局可以责令停止建设,限期恢复原状,处10万以下的罚款;可笑的是企业干脆不编制环评文件,不理环保局,反而依法只能责令限期补办手续。守法报批的企业要被直接处罚,违法先建的企业反而只要补办手续,如此空子不钻那这个企业的法律顾问就只能去吃屎了。面临着停建通知,企业不一定自觉履行,10万的罚款对于电站更是毛毛雨,那条限期恢复原状的执行力,我是至今没有看见哪个企业履行过,投资巨大,拆掉恢复原状?多大的浪费?又有谁会执行这个要求呢?法院都无法强制执行!地方政府管理下的法院,会去执行地方的重点工程?就算压力大,电站真的建不成了,投资人还傻到继续花钱来恢复原状估计全中国找不到一个。

     以小饭店为例,条例规定需要办理营业执照的,建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。营业执照按照规定是开业才需办理,项目都已经开业了,这个时候再到环保局报批环评文件,意义何在呢? 同意建?不同意建?饭都已经快糊了,环保局还在这里谈应该放多少米?多少水?才符合规定,有意义吗?              

                            
  环保部首开罚单 金沙江水电站被叫停后仍施工

   6月21日的央视新闻证实了我的话,环保部的罚单和叫停令都阻挡不了水电站的施工,是环保部无能还是法律无能,显而易见,国家最高环保执法机构的执法都无效,何况下面隶属于地方政府的环保局。

   再提一个更能说明问题的,计划经济下,所有的企业都是政府的,所以《中华人民共和国环境保护法(1989年)》中明确规定责令停产停业关闭企业的权限均在地方政府或国务院。

  第二十九条 对造成环境严重污染的企业事业单位,限期治理。
   中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理,由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理,由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。
 

第三十九条 对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位,除依照国家规定加收超标准排污费外,可以根据所造成的危害后果处以罚款,或者责令停业、关闭。
  前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭,由作出限期治理决定的人民政府决定;责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭,须报国务院批准。

  直到2008年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》还没有改变,居然对违法建设的不符合国家产业政策,严重污染的小化工等企业,还是由所在地的政府责令关闭,这样导致的后果下面我会举例说明。

第七十八条 违反本法规定,建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的,由所在地的市、县人民政府责令关闭。

 

   以化工企业为例说明:化工企业的特点是投资小,收益快,利润高,污染重,隐蔽性强。

   如果有一化工企业偷偷建设在湘潭县的一个村里,租用农民的房屋,土地,不到一个月就可以完成建设并投产,假设在这一个月里,被湘潭县环保局的查到了,(被查到机率不高),则可以要求企业补办手续,补办手续的限期至少要给企业1个月,因为编制环评报告表都需要25个工作日,(只有企业申报手续才可认定其准备建立的项目是否不符合国家产业政策),企业完全可以继续建设,很快就投产了,只要企业已经投产,那么法律关系就变化了,环评法所列的责令停止建设等已无实际作用,环保局要开始依法申请地方政府责令企业停产或者关闭了,这需要一个过程,从环保局申请到政府审查,研究,再作出责令关闭的决定,再到法院强制执行,需要的时间比较长,还必须排除地方政府保护和当地的获益村民的干预,等到强制执行开始了,这个化工企业已经赚的盆满钵满,撤退另选新址了,留下的却是满目疮痍的环境污染和环保局的望洋兴叹。

 

  国家环保总局副局长潘岳告诉记者,“有一个资源大省的环保局长,他一边被省长骂为什么摆不平环保总局,一边被我骂为什么不能严格执法。3年以后,他终于不当局长,调到一个市当市长,他到北京来看我,喝醉了,3年憋的气终于迸发出来,指着我的鼻子骂了半个小时。”潘岳说,一个例子,道出了地方环保局所面临的尴尬和难处。(法制日报)
  以上这段话是国家环保总局副局长潘岳为了证明“环保部门亟须环境执法和监测系统的垂直”而告诉记者的,环保总局副局长潘岳为什么被人指着鼻子骂?其原因就是地方环保局长心中有委屈,而委屈的原因就是被省长骂为什么摆不平环保总局,话外之意就是“我不是不能严格执法,原因是省长不让我严格执法”。难道不是吗?表现在哪呢?

    垂直管理之前,如果不修改这些法律条文,垂直又有何用呢?对企业限期治理、责令停产、停业等的权限均在地方政府手里,地方政府可以“依法”保护污染企业,保护GDP,环保局只能“依法”看着企业污染环境,而无手段予以制止。

    6月18日,人民日报发表时评,人民时评:别让环保部门“孤军奋战”! ,其中提到“按照我国当前的行政审批体制,一个建设项目要获得“准生证”,往往需要经过环保、计划、建设、规划等多个部门的审批。《环境影响评价法》第二十五条更是明确规定,未经环境影响评价,其他部门不得审批。那么,对“中国一重”的“未批先建”,我们不禁要追问,在没有环评审批的情况下,该项目其他的手续又是如何办下来的?”

    我可以回答《人民日报》这个问题,很简单,法律规定的很严格,其他部门不得审批,但问题就在于这个表述上,其他部门是哪个部门?没有具体实施的细则,至今为止,在国家工商总局的规章《前置审批目录》里,环保就不是前置条件,连化工企业都可以越过环保局直接办理工商营业执照。作为一个企业是否合法存在的一个重要屏障的工商审批都没有把环保作为前置条件,更何况其它的部门呢?国家工商总局是否属于法律规定的其他部门呢?如果是,那为什么国家工商总局发布的规章却直接的违法呢?《中华人民共和国环境噪声污染防治法》自1997年颁布实施以来,至今12年,都没有颁布实施细则,法律规定的罚款至今没有明确额度,导致大部分噪声污染的违法行为无法正确实施处罚,12年了,法律都开始要修改了,却还没有出台配套的实施细则,这样的法律颁布了又有何意义?

 

 

   国家尽快依据市场经济,投资多元化的现状,修改相关法律法规,配套各项实施细则,并给予环保部门强制执行权,才是真正解决环保乱象的根本。否则“环保风暴”仅仅只是一阵风而已,吹吹也就过去了。

 

 

 

                                                  作者:张洪峰

                                              湘潭市雨湖区环保局副局长

              

谢谢这位网友的精辟之言

 

搜狐网友:
公安靠手拷、工商靠执照、税务靠发票。环保靠什么?没有枪、没有炮只能喊口号。

 

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